农村土地制度改革三项试点将于今年收官,对于这项“四梁八柱”性改革,全国人大代表、国土资源部调控和监测司巡视员董祚继直言:“尽管农村土地制度改革的必要性已毋容置疑,但迄今,这项改革中几乎所有的重大问题都存在争议,改革的复杂性、艰巨性由此可见一斑。”

年初,中央印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》,针对农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革…

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今年全国两会上,董祚继提交了《关于深入做好农村土地制度改革可行性评估的建议》。他建言,结合试点实践,组织专门力量,对农村土地制度改革在经济上是否可承受、政治上是否有保障、社会上是否可接受、实践上是否可操作进行全面评估。在此基础上,对改革的方式、力度、路径、步骤等进行精心选择、慎重权衡,确保改革步稳蹄疾、取得实质性突破。

年初,中央印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》,针对农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点的出发点和目的是什么,推进的重点是什么等问题,记者采访了全国人大代表、国土资源部规划司司长董祚继。

  坚持土地公有制是改革须牢牢守住的底线 

董祚继介绍,此次试点工作意见规定的很明确,封闭在试点里面做,试点之外不行。其中大家十分关心的集体土地入市试点限于存量建设用地,为什么这次入市试点限制在存量用地里面?因为存量用地数量很大,将来如果把这块地盘活,可以基本支撑经济发展需要,包括农村经济发展需要和将来城乡统一市场建设用地需要。另外,限制在存量用地里试点,也可避免耕地失控,守住耕地红线。

  对于农村土地制度改革这样一项关系亿万农民切身利益的社会基础制度的改革,政治上有保障是前提。董祚继指出,这至少包括三层涵义:在政治目标上,必须坚持和完善中国特色社会主义制度;在政治过程上,必须符合坚持人民主体地位、充分发扬人民民主的基本原则;在政治观念上,必须符合社会主义核心价值观,特别是社会公平正义。

宅基地改革的出发点和目的是什么?董祚继认为,2.8亿亩农村建设用地,大概百分之七八十要保证农民的居住用地,剩下的百分之二三十再去分公益性用地和经营性用地。现在相当一部分宅基地使用很粗放,很多人进城了,老家的宅子荒废了,有的一户几宅,浪费土地问题突出。与此同时,农村每年新增建房用地需求也很大,不少合法合理的用地需求得不到保障。通过试点,允许在集体经济组织内有偿调剂宅基地,或者对宅基地超标的部分收点使用费,使多占的部分退出来,这样农村能够节约出相当一部分的宅基地,这些节约出来的用地要首先解决农村新增人口的住房用地,其次再根据规划供农村其他方面需要。这次的宅基地制度改革,很大的出发点是想解决农村集体经济组织内部宅基地的供求平衡问题,解决老百姓住有所居的问题。此外,要通过改革,保障农民宅基地的用益物权。最终目标是建立依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出的农村宅基地制度。

  农村土地集体所有制与城市土地国有制共同构成社会主义土地公有制,这是与我国基本国情、社会文化和根本制度相适应的土地公有制形态。历史实践证明,中国的农村土地既不能重回私有制的老路,也不能落入国有化的陷阱。“一些人寄望农村土地制度改革能够促成农村土地私有化,一些人把农村土地‘还权赋能’的改革措施误读为土地私有化,这是要高度警惕的。”董祚继说,重温马克思主义经典作家的重要论述,对农村土地集体所有制的进步意义就不能有任何怀疑,并将其作为改革必须牢牢守住的底线。

集体经营性建设用地改革的目的又在哪里?董祚继认为,集体经营性建设用地入市改革,主要目标是建立同权同价、流转顺畅、收益共享的集体经营性建设用地使用制度,其中关键是处理好政府、企业、集体组织和农民个人四者之间的利益关系,使政府公共设施和基础设施投入能够良性循环,企业有地可以发展,特别是要使集体组织和农民得到长期稳定的收益。试点很大的意义就在于让地方去摸索,不同的地方情况不一样,不经过实践探索很难作出符合实际的制度安排。

  农村土地制度改革的另一个政治逻辑,就是要充分尊重民意诉求,充分吸纳主流民意。农民土地能不动就不动,要动也要把选择权交给农民,不能搞强迫命令,不能刮风,不能一刀切。“值得注意的是,由于缺乏表达意见的渠道,大多数农民的真实看法在现实中很难得到反映,社会上某些偏狭观点反而成了‘主流民意’。对此,我们要善于甄别。”董祚继指出。

关于土地征收试点改革,改革的主要目标是健全程序规范、补偿合理、保障多元的农村土地征收制度,使经济发展成果惠及广大农民。通过改革,征地补偿不再只是根据农业用途的产值多少来补偿,而是要同时考虑土地用途、区位条件、经济发展水平、人均收入等情况,综合确定补偿标准,让农民能够分享发展的好处。当然,征地补偿标准的确定是很复杂的,要符合发展实际,滞后了不好,超前了也不行。

  从政治文明的维度考察农村土地制度改革问题,核心还在于是否有利于维护社会公平正义。如果改革结果不能使大多数人受益,却导致大量土地增值收益源源不断落入少数人囊中,那是有违社会公平正义精神的,也与改革初衷背道而驰。董祚继强调,对一些放任资本逐利、违背公平正义的举动“不加分析、一味盲从、一边倒地鼓与呼”,对改革未必是好事。

  更多倾听改革主体——农民的真实心声 

  社会对改革是否接受?董祚继认为,这是农村土地制度改革必须深入研判的问题。回答这个问题,我们不能自说自话,必须尊重改革主体——农民的意愿。

  “实话说,留存在我们大脑中的农村土地制度改革印记,并非总是那么美好,改革失败的原因虽然多种多样,但都离不开农村社会的复杂性,特别是农村土地所承载的东西太多太多。即使像广东这样集体经营性建设用地流转坚持最久、效果最好、赞许也最多的改革,都免不了留下很多疑问,没有形成可复制的样式;目前,对于宅基地取得、流转、退出、宅基地抵押等等,也都众说纷纭,分歧严重。”董祚继认为,在理论界改革共识一时难以形成的情况下,应该更多倾听农村土地制度改革的主体——农民的心声。

  比如:宁夏平罗作为宅基地制度改革试点县,在制定改革实施方案前共发放调查表9000份,60%的农户建议将现有宅基地和房屋打破界限在全县范围内转让,支持符合条件的农户跨乡镇、跨村申请使用宅基地。在此基础上,平罗校正了改革决策。另外,中国人民大学课题组2014年对冀、鲁、豫三省九县市779位农民问卷调查得出的结论表明,农民对农村土地的依赖程度已经变弱,农民对宅基地有不同的权利、权能主张,当前“渐进式”赋权的农村土地制度改革更符合农民意愿。

  “沿海农村与内地农村、城市近郊与农村腹地、二、三产业发达地区与传统农区情况各不相同,农民对改革的意愿、承受能力等都会存在差异,具体改革方案还应该结合各地实际确定。”董祚继表示。

  “差不差钱”这一现实问题不容回避 

  发展是硬道理。发展仍然是解决中国所有问题的关键。董祚继认为,农村土地制度改革对经济发展的影响,包括政府财力能否承受得起,是客观评价改革不能回避的首要问题。

  就缩小征地范围而言,理想状态是把所有带有经营性质的建设用地都排除在土地征收之外,让其直接向农村集体经济组织和农户协商购地。然而,这样做会对工业化、城镇化进程造成多大影响?会增加多少制度性交易成本?会不会导致负重前行的实体经济雪上加霜?同一区域内公益性用地实行征收,经营性用地直接入市,农民是否接受这种“双轨制”安排?“双轨制”下农民与政府之间的博弈对征地成本和时间效率究竟会产生多大影响?

  从政府土地收入方面计量,倘若把所有带有经营性质的建设用地都排除在土地征收之外,由此会减少多少以“万亿元”计的土地出让收入?提高征地补偿标准,理想状态当然是按照土地规划用途,参照市场价格给予被征地农民补偿,但由此政府需要增加多少征地补偿支出?当然,征地范围缩小后征地补偿支出也会相应减少,那么增减是否平衡?

  政府土地出让收入大幅减少,征地补偿支出却未必减少,政府财力因此会受到多大程度影响?原先由土地出让收入提取并用于社会保障、廉租房建设、教育、农业发展、农田水利、农业土地开发、生态补偿等基金,以及新增费支持的土地整治、基本农田建设等资金,将由何处补上?未来的城市建设资金将如何筹集?

  “差不差钱”的问题很现实,也很严肃。“显然,只有对上述影响进行整体测算和综合对比后,才能判断改革对经济增长和政府财力的影响,才能够审慎决策,避免‘瞎折腾’。否则,改革设计就可能陷入‘盲人摸象’。”

  相关改革不配套问题当高度关注 

  实践是检验改革的基本标准,也对改革条件提出了诸多要求。“在推进改革的实际工作中,我们相关改革不配套问题相当突出,应引起高层关注。”董祚继指出。

  当前,我国经济下行压力大,土地市场分化明显。从土地征收制度改革来看,政府要把主要精力放到稳增长、扩内需上,这将使缩小征收范围、提高征收补偿标准面临更大困难。从集体经营性建设用地入市来看,经济趋缓、需求不旺、投资风险增大,将导致集体建设用地进入市场的内生动力不足,降低土地所有权人参与入市的积极性。对于宅基地制度改革来说,经济活动降温,不仅导致有偿使用、抵押流转活跃度降低,而且退出储备、前期工作等将面临筹资困难。

  各地农村集体经济组织的力量总体比较薄弱,这对入市主体作用的发挥将产生明显影响。这在改革前尚不足以构成重大障碍,而随着改革推进,集体土地资产管理、土地收益分配、农民自主管理等将明显增多,要求大大提高,相关问题都将浮出水面。

  农村土地管理基础不够扎实、科学性不强的问题普遍突出,制约了改革推进。各种历史遗留问题错综复杂,土地及农房权属争议、违法违规等情况大量存在。多数地方乡镇土地利用总体规划论证不够、编制不详,村级土地利用规划更是空白,改革普遍面临规划依据不足的难题。

  “总体而言,改革大方向已经明晰,但有利和不利因素并存。”董祚继指出,农村改革具有整体性和系统性,农村土地制度改革更是与产权、规划、投资、财政、金融、税收、社保等相关领域改革密切相关,单兵突进式的改革难以肩负起历史重任。他建议,加强系统论证、全面评估,为全面推进改革和立法修订提供科学参考。

 

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