环境治理体系是国家治理体系的重要组成部分。优化环境治理体系、提升环境治理能力,推进环境治理体系和治理能力现代化,对解决我国面临的严峻生态环境问题、在更高层次上实现经济社会科学发展、全面提升国家治理现代化水平具有重要意义。
新葡萄京棋牌官网,  上世纪70年代以来,我国环境治理逐步形成了以行政手段为主导、统一监督管理和分级分部门监督管理相结合的管理体制,治理能力逐步提升。然而,面对当今日益复杂的生态环境问题和公众对生态环境的新期待,这一治理模式表现出很大的不适应性,主要是:治理成本越来越高、难度越来越大;环境资源产权不明晰、价格形成机制不完善,市场机制无法有效配置环境资源;一些群众的环境治理参与行为存在一定的无序性,同时现有的制度安排难以完全保障公众的参与权和监督权。总体来看,我国在环境治理方面存在的主要问题是政府、市场、社会的权责边界模糊,削弱了环境治理能力。
  提升环境治理绩效,应依据中国特色社会主义“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局,按照《生态文明体制改革总体方案》的要求,构建以改善环境质量为导向,监管统一、执法严明、多方参与的环境治理体系。这主要包括五项内容:一是紧紧围绕生态环境质量持续改善这个核心任务进行顶层设计;二是构建政府、市场、社会三大机制有效发挥作用的治理架构;三是突出制度供给、协调目标、协同共治等治理职能;四是以制度创新和科技创新为动力,提升环境标准规范、生态环境质量监测与评价、环境管理监察执法、区域环境承载预警、重大环境风险应急响应管控等治理能力;五是配套建设权益保障、损害赔偿、生态补偿、创新激励、环境诉讼、信息公开、征信体系、举报奖励、任期审计等保障制度,全面提高环境保护法律制度的有效性,构建与社会主义市场经济和现代政府治理相适应的环境保护新体制。
  优化环境治理体系应突出重点,当前最迫切的是做好以下三方面工作:围绕生态环境质量持续改善这一核心,创新环境治理方式。建立生态环境质量统一监测与考核制度、外部监督和评估制度以及科学高效的技术支撑体系,促进政府履行制度供给、协调目标的职能。政府治理方式应从注重控制转向协调与合作,从主导环境资源配置转向更多运用经济杠杆进行环境治理。同时,构建和完善政府主导的多元环境治理模式,既发挥政府主导作用,又鼓励和支持社会各方面参与环境治理。由于较之其他治理主体有更大的公共性、权威性,政府应负责促进不同治理主体协同互补,协调不同治理主体的矛盾。健全市场机制,提升环境治理效率。建立反映市场供求关系和资源稀缺程度的生态环境保护市场体系,通过市场机制配置环境资源。加快环境污染损害赔偿评估、鉴定制度建设,建立环境司法鉴定机构标准规范,建立企业环境保护信用体系,推动现有税制“绿色化”,用经济手段引导企业增强绿色生产意识,改变污染治理模式,由传统的末端治理模式转变为源头减污模式。提高环保信息公开化水平,通过制度创新提高环境保护的公众参与度。切实提高环保执法监管水平和各治理主体行为的透明度,调动公民和社会组织依法参与环境治理的积极性,按照确保公民环境权益和生态环境共建共享的理念,积极构建开放式生态创建、控制污染排放、执法监管等方面的公众参与体系,完善环境舆情监测引导体系,提高环境保护的公众参与度。

生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计。习近平总书记指出:“总体上看,我国生态环境质量持续好转,出现了稳中向好趋势,但成效并不稳固。生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的关键期,已进入提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的攻坚期,也到了有条件有能力解决生态环境突出问题的窗口期。”建设生态文明是一场涉及生产方式、生活方式、思维方式和价值观念的革命性变革,实现这样的变革,必须着力构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系,并找准着力点,不断增强环境治理能力。

 

构建环境治理体系

 

明确政府是环境治理的主导力量。政府应推动建立健全绿色低碳循环发展的经济体系,健全环保信用评价、信息强制性披露、严惩重罚等制度,实施大气污染防治行动,加快水污染防治,强化土壤污染管控和修复,加强固体废弃物和垃圾处置,通过提供更多优质生态产品,满足人民日益增长的优美生态环境需要。十三届全国人大一次会议后,国家组建生态环境部,负责拟订并组织实施生态环境政策、规划和标准,统一负责生态环境监测和执法工作,监督管理污染防治、核与辐射安全,组织开展中央环境保护督察等。这一机构将原来分散的污染防治和生态保护职责统一起来,有助于完善生态文明机制建设,解决突出环境问题,促进地方产业结构升级,切实履行好政府在环境治理中的职责。

完善企业主体权责配置机制。在环境治理体系中,企业主体力量的发挥,需要通过构建环境治理和生态保护市场体系来实现。充分发挥市场配置资源的决定性作用,加快培育生态环保市场主体,完善市场交易制度,建立体现生态环境价值的制度体系,推动国有资本加大对环境治理和生态保护方面投入,建立社会资本投入生态环境保护的引导机制。完善环境治理和生态保护市场化机制,建立自然资源资产有偿使用制度,如排污权交易制度、碳排放权交易市场体系、水权交易制度、用能权交易制度等。健全绿色金融服务体系,完善企业环境信用评价制度,支持和引导金融机构建立符合绿色产业和项目特点的信贷管理制度,推动建立银行绿色信贷业绩评价机制等。

提升社会组织和公众参与积极性。社会组织和公众在环境治理体系中扮演重要角色。通过建立利益相关方的协商机制,使政府在做出环境治理决策时,能够听取社会不同利益群体的意见,通过协商、讨论、谈判等方式达成共识。应优化社会组织作为环境公益诉讼起诉主体资格的适用范围和条件,鼓励有条件的社会组织提起环境公益诉讼,更好推动落实环保法律法规。在公民中倡导简约适度、绿色低碳的生活方式,反对奢侈浪费和不合理消费,开展创建绿色家庭、绿色社区和绿色出行等行动。

增强环境治理能力

提升环境治理整体化水平。整体化是指系统考虑生态系统的内在运行逻辑,对各个生态要素进行统筹管理、整体保护、综合治理。治理主体的重整。即通过组建生态环境部,整合明晰国土资源部、水利部、国家海洋局、农业部、国家发展改革委的生态环境监管职责,贯通生态保护和污染防治领域体制机制,从根本上扭转污染防治领域“九龙治水”格局,以实现生态保护统一监管执法。治理机制的整体化。即通过建立跨区域的环境管理机构和全流域的环境监管机构,加强区域间以及全流域间的联防联控治理能力,各地、各级相关部门协同形成合力,因地制宜分析区域、流域环境保护重点难点,实施相应环境保护策略与污染治理措施,完善相应生态补偿机制。治理方式的综合化。即行政主体整合行政手段与市场手段,构建现代化的外部关系,将政府承担的部分生态责任转由企业、社会组织承担,带动生态产业化与产业生态化。

提升环境治理法治化水平。法治化必然要求完善的制度体系,这是提高环境治理水平的基础。应立足于环境基本法,以改善生态环境质量为目标,抓好中央出台文件的落实,理顺环境保护具体制度和管理流程。法治化要求治理主体有充分的法律授权以进行依法治理,需要政府依法行政,企业、社会组织以及个人依法办事。要将完善制度体系与政府的执法督察、企业的合法生产以及社会的依法监督相结合,打出相互呼应的“法治组合拳”。应确立环境治理司法保障机制。党的十八届三中全会明确提出对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度。2015年,中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》,在吉林等7个省市部署开展改革试点,取得明显成效。为进一步在全国范围内加快构建生态环境损害赔偿制度,在总结各地区改革试点实践经验基础上,2017年,《生态环境损害赔偿制度改革方案》出台,标志着政府作为起诉主体对环境破坏者进行生态环境损害赔偿诉讼制度的建立,也意味着环境治理司法保障体系的初步形成。

提升环境治理科学化水平。一方面,绿色科技创新是当今世界范围内最为活跃的科学领域之一,环境科技体系的逐渐完善,有助于我们更加全面、深刻地去了解各种环境问题的成因,也为人们制定更科学、更有针对性的环境问题解决方案提供理论支撑。要加大绿色科研投入,实现环境治理的科学化和精细化,建立准确完善的环境质量监测体系、靶向准确的污染源监控体系以及准确及时的重大污染预警体系,做到全过程科学化控制。另一方面,在信息化时代,应充分发挥现代信息技术在环境监测、环境治理以及环境执法中的重要工具作用。运用物联网、大数据、互联网+、云计算等信息技术,构建环境治理的大数据平台,加快环境治理电子化发展,提高环境信息处理的运转效率。同时,将最新的环境数据及时公开在网络平台上,方便社会群体有效了解、监督环境治理信息。

(作者:张锋,系山东师范大学法学院教授)

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