12月2日,国土资源部发布《光伏发电站工程项目用地控制指标》(以下简称《指标》),填补了我国产业(能源)领域用地标准的一项空白,为促进光伏产业用地节约集约利用提供了政策支撑。《指标》自2016年1月1日起实施,有效期5年。

编者按
2015年12月2日,国土资源部以规范性文件形式发布了《光伏发电站工程项目用地控制指标》(国土资规〔2015〕11号,以下简称《指标》),明确自2016年1月1日起实施。该指标的颁布,填补了产业领域用地标准的一项空白。为什么要发布这样一项用地控制指标?《指标》主要适用什么类型的光伏项目?具体怎样确保光伏项目节约集约用地?本报特邀国土资源部土地利用司就《指标》编制和实施的必要性、《指标》主要内容和需要重点说明的几个问题进行了初步解读。

备受光伏业瞩目的《光伏发电站工程项目用地控制指标》已于11月24日上午在国土资源部第23次部长办公会审议通过。据悉,本次会议由国土资源部部长、党组书记、国家土地总督察姜大明主持召开。

   
《指标》明确要求,光伏发电站工程项目建设,应遵循节约优先的原则,在综合考虑光能资源、场址、环境等建设条件的同时,应进行优化配置,合理利用土地,尽量利用未利用地,不占或少占农用地。无论占用哪种类型的土地,都要按指标确定用地规模。因安全生产、地形地貌、工艺技术等有特殊要求确需突破《指标》的,应开展节地评价论证。

为何要发布光伏用地控制指标?

据了解,由于我国光伏发电产业近几年发展快速,光伏用地特别是光伏农业用地备受关注。根据公开数据显示到2015年底我国光伏总装机量将达到40GW,而各地因没有光伏用地的指导性政策依据,导致我国特别是东部地区的地面光伏电站土地性质并不十分明确。

  近年来,我国光伏发电行业进入快速发展阶段。截至2015年10月,全国光伏发电站总装机容量已经达3500万千瓦以上,规划到2030年装机容量将达到1亿千瓦。

填补产业领域用地标准一项空白

而国土资源部即将出台的《光伏发电站工程项目用地控制指标》将成为我国光伏用地的指导性政策,为我国光伏产业的健康和长远发展提供政策保障。

 

编制和发布实施《光伏发电站工程项目用地控制指标》,是贯彻中央关于“建立最严格节约集约用地制度”和《关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》强调的“坚持最严格的节约用地制度”的重要举措,也是落实《国务院关于促进节约集约用地的通知》提出“要健全各类建设用地标准体系”,《国务院关于促进光伏产业健康发展的若干意见》提出的加快形成有利于产业持续健康发展的法规、政策、标准体系和市场环境,以及《节约集约利用土地规定》要求“国家实行建设项目用地标准控制制度”,“国土资源部会同有关部门制定工程建设项目用地控制指标”的具体措施。

据了解,从2014年起,国土资源部开始就光伏电站用地的进行梳理。2014年底,国土资源部《晶体硅光伏发电站工程项目建设用地指标》编写组曾就其组织编写的《晶体硅光伏发电站工程项目建设用地指标》进行讨论和意见征询。

建设项目用地审查、供应和使用,应当符合用地控制指标和供地政策。制定《指标》,使光伏工程建设项目用地从无标准控制走向有标准控制,既是完善用地标准控制制度的重要内容,也是运用标准控制规范土地审批和供应、促进节约集约用地的重要手段。

2015年4月,在统计完相关的咨询意见后,国土资源部相关部门整理出更新版本的《光伏发电站工程项目用地指标》。此次审议通过的《光伏发电站工程项目用地控制指标》是基于此前多次讨论稿形成的文件,因此指标制定考虑地更加全面,主要体现在以下几个方面:

目前,国土资源部已单独或与有关部门联合发布实施的工程项目用地指标有16项,涵盖了工业、能源、交通、水利、公共文化和体育等领域。该《指标》的颁布,填补了产业领域用地标准一项空白。

1、用地指标分类制定,更具可行性

促进光伏发电项目节约集约用地

文件将光伏电站占地分为:方阵用地指标、变电站及运行管理中心用地指标、集电线路用地指标、交通工程用地指标四部分,占地类型分类更加细致,并分别给出不同电压等级的占地标准,使文件在实操中更容易执行。

当前和今后一段时期,我国光伏发电行业处于快速发展阶段。截至2015年10月,全国光伏发电站总装机容量已经达3500万千瓦以上,规划到2030年,装机容量将达到1亿千瓦。与光伏产业发展不相适应的是,目前国家层面尚未颁布光伏发电项目土地使用标准,地方在为光伏项目提供用地时缺乏可遵循的依据,这导致一些项目在用地上存在盲目性,存在宽打宽用、浪费土地的问题。

2、考虑了不同类型光伏组件性能差异,保证未来的发展空间

制定《标准》,使光伏工程建设项目用地从无标准控制走向有标准控制,有利于完善用地标准控制制度,规范土地审批和供应,促进光伏产业用地更加规范和集约。

《光伏制造行业规范条件》中,不同类型光伏组件的光电转换效率的最低值从8%—28%,跨度大。文件并未针对具体的组件型号制定标准,而是以不同的转换效率为依据执行标准,效率跨度从8%—30%。,为不同类型组件的发展提供公平的发展空间。

规范光伏发电项目用地行政审批行为

3、考虑了不同纬度的差异

2012年6月,住房和城乡建设部与国家质检总局联合发布《光伏发电站设计规范》,对光伏发电站的站址选择、发电系统、站区布置、建筑与结构等制定了设计规范,也对编制光伏发电站工程项目用地指标提出了要求。

文件充分考虑了纬度差异对占地面积的影响,分别给出了纬度为18°—50°时的占地面积指标,基本涵盖了我国所有的纬度跨度。

《指标》是项目单位在编制建设项目可行性研究、规划设计阶段确定用地规模的重要依据,有利于光伏发电建设从项目设计、用地审批和土地供应等环节统一用地标准,是政府部门审批项目可行性研究报告、项目用地预审和建设用地审批时核定项目用地面积的重要尺度。

4、考虑了不同地形条件的差异

《指标》的发布实施,有利于约束项目单位占地冲动,促进节约集约用地,同时也为各级国土资源主管部门、相关行业主管部门和勘察设计单位提供了重要制度规范依据。

文件将地形条件按自然坡度分为三类。其中,自然坡度≤3°的为Ⅰ类地形区,自然坡度为3°—20°的为Ⅱ类地形区,自然坡度>20°的为Ⅲ类地形区,并给予不同地形区一定的调整系数。

地方的相关探索和大量实地调研为《指标》制定打下较好的基础

5、考虑了不同安装方式的差异

随着近年来光伏发电站建设规模的不断扩大,为规范用地管理,河北、陕西、青海、宁夏等地陆续开展了光伏发电站项目用地指标编制的工作,出台了光伏项目用地的地方标准。

文件针对不同安装方式对占地面积的影响,分别给出了固定式、平单轴跟踪、斜单轴跟踪、双轴跟踪四种安装方式,并分别给出了占地面积指标。

国土资源部此前也开展了大量研究工作,近年来,先后派员到河北曲阳中电投集团恒阳光伏发电站、涞源金家井光伏发电站、张北国家电网风光储输发电站、青海海西州德令哈和格尔木光伏发电站进行了实地调研。对光伏项目比较集中的河北、内蒙古、上海、浙江、山东、甘肃、青海、宁夏等8省62个光伏项目的规划设计资料进行分析,初步掌握了光伏项目的功能分区与用地规模,为《指标》制定奠定了较好的工作基础。

综上所述,基本任何一个地点、采用任何一种安装方式、安装任何一种组件、以任何一种电压等级送出的光伏项目,都可以找出其对应的准确的占地指标,具有可操作、可执行性。

《指标》的主体框架与重点内容是怎样的?

据之前的讨论文件,该方案的内容章节分为:基本规定、光伏发电站工程项目建设用地总体指标、光伏方阵用地指标、变电站及运行管理中心用地指标、集电线路用地指标、交通工程用地指标等六个部分,并在附录中加入光伏阵列斜面日均辐射量参考值和多个计算实例。

《指标》总体框架共分四个部分,即:基本规定、光伏发电站工程项目用地总体指标、单项指标和附录。

以下是之前讨论稿中的部分内容,综合看之前多版讨论稿内容,均有较大差别。在此提醒读者,最终过审版文件与下方内容会有一定的差别,请以最终发布稿为准,下文仅作参考。

基本规定明确了《指标》的适用范围、指标的作用、总体指标和单项指标适用的环节,围绕节约集约用地强调了光伏发电工程建设项目选址、规划布局、管理设施和附属设施建设应当遵循的原则和规定。

前言

总体指标是对光伏发电项目用地总规模的总体控制标准。国际上,光伏发电装机容量以10兆瓦光伏发电站为基本单位。因此,项目用地面积也以10兆瓦光伏发电站用地面积为基本单位。根据《光伏发电站设计规范》,影响光伏发电站项目占地规模的因素主要有:光伏组件的全面积效率、所在地的维度、地形条件、光伏板电池转换效率、光伏方阵排列方式及变电站升压等级。一般情况下,纬度越高,占地越大;转换效率越高,占地越小。

《光伏发电站工程项目建设用地指标》是按照《中华人民共和国土地管理法》、《国务院关于促进节约集约用地的通知》、《节约集约利用土地规定》、国家关于工程建设和土地管理的法律、法规、技术经济政策的要求组织开展编制。

总体指标采取分类列表式,即按照所占用土地的地形和光伏方阵排列方式进行分类,共列出12种类型的总体指标表,表中按照不同维度地区、不同发电效率、不同升压等级等条件,一一对应给出了相应的指标值。工作中,可根据光伏发电项目的具体情况,在表中直接查询对应的用地规模值。

本用地指标共分六章和两个附录。内容包括:基本规定、光伏发电站工程项目建设用地总体指标、光伏方阵用地指标、变电站及运行管理中心用地指标、集电线路用地指标、交通工程用地指标,附录A为光伏阵列斜面日均辐射量参考值,附录B为计算实例。

《指标》依据光伏发电项目的功能分区规定了4个单项指标,分别是:光伏方阵用地指标、变电站及运行管理中心用地指标、集电线路用地指标和场内道路用地指标。其中,光伏方阵用地指标中,根据方阵排列的不同方式,分别列出了固定式、平单轴跟踪式、斜单轴跟踪式和双轴跟踪式4种方阵用地指标表;变电站及运行管理中心用地指标中,根据不同升压等级,分别列出了5种等别的用地指标表;集电线路用地指标中,根据塔杆类型,列出了水泥杆和铁塔杆用地指标表。

本用地指标由国土资源部土地利用管理司组织编制。

为便于实际工作中掌握光伏发电项目用地指标的测算方法,《指标》设了两个附录。附录A给出了直辖市和省会城市光伏阵列斜面日均辐射量参考值。附录B给出了赤道坐标双轴跟踪方阵用地指标计算方法等8种类型计算方法和要点,并列举了12个计算实例。

第一章基本规定

光伏用地控制指标有哪些需要特别关注的问题?

1.1 本用地指标适用于新建、改建和扩建的陆上光伏发电站工程项目。

确需超规模用地的项目,应开展建设项目节地评价

1.2光伏发电站工程项目建设,应遵循节约优先的原则,在综合考虑光能资源、场址、环境等建设条件的同时,进行优化配置和科学利用。应尽量利用荒地、未利用地,少占或不占农用地。

《指标》是光伏工程项目设计、可研、用地预审和审批、土地供应和供后监管的标准和依据,也是国土资源主管部门、用地单位、勘察设计单位、相关行业主管部门共同遵守的制度规范。与公路、铁路、机场、电力等工程项目用地指标一样,《指标》实行用地规模的上限控制,即项目用地规模应在《指标》控制范围内,不应突破指标确定的用地规模。超过指标确定的用地规模的,应当核减用地。

1.3
本用地指标是光伏发电站工程项目可行性研究、初步设计、用地审批、土地供应、供后监管、竣工验收等环节确定用地规模的依据和尺度。

确因安全生产、地形地貌、工艺技术等有特殊要求,无法核减用地的,应当依据《国土资源部办公厅关于规范开展建设项目节地评价工作的通知》要求,开展节地评价论证。

1.4
光伏发电站工程项目在编制可行性研究报告时,应当对照体现本用地指标所确定的总体规模和各功能分区规模进行规模核定,并在可行性研究报告中对规模核定情况专篇进行情况说明。

特别需要说明的是,用地指标所指的土地包括农用地、建设用地和未利用地,无论占用哪种类型的土地,都要按指标来确定用地规模。

1.5
光伏发电站工程项目土地供应阶段,在核发划拨决定书和签订出让合同中,要明确规定或约定建设项目用地总面积、各功能分区的面积等控制要求。

《指标》的适用范围是新建、改建和扩建的地面光伏发电站工程项目

1.6
本用地指标分为总体指标和分项指标。总体指标宜用于编制可行性研究报告阶段;分项指标宜用于初步设计阶段,也可用于可行性研究阶段。采用总体指标时,光伏发电站工程项目建设总用地面积应按照第二章的规定计算;采用分项指标时,光伏发电站工程项目建设总用地面积应按照第三章至第六章规定计算,并根据不同情况按照规定进行调整。

太阳能光伏发电主要有地面集中式光伏发电和分布式光伏发电两种形式。地面集中式光伏发电是在地面安装光伏方阵组件发电,目前国内大中型光伏发电站主要采取地面光伏发电方式;分布式光伏发电是利用现有建筑的采光面安装光伏材料发电,目前应用较广泛的是在城市建筑物屋顶安装光伏材料发电;另有水面渔光互补式光伏发电,主要是利用水塘,在水面上架设光伏板进行发电。上述光伏发电形式中,分布式和水面渔光互补式发电利用的建筑物和水面均无需新供地,而地面光伏发电涉及供地,因此,本《指标》的适用范围是新建、改建和扩建的地面光伏发电站工程项目。

1.7
光伏发电站工程项目建设用地应当执行国家有关建设、土地管理法律、法规及有关规定,严格执行本用地标准总规模和功能分区用地规模。但因安全生产、地形地貌、工艺技术等有特殊要求,确需突破本用地指标的,应当按照规范开展建设项目节地评价的相关政策要求进行节地评价论证。

编制《指标》遵循的原则

1.8
光伏发电站工程项目建设在经济技术合理的条件下,应优先采用技术先进、发电效率高的光伏组件,尽可能的节约集约使用土地。

《指标》编制工作遵循以下原则:一是建立在通常的场地条件下,二是生产装备、工艺技术、规划设计等要素必须体现平均先进水平,三是体现保护耕地和节约集约用地的原则。经验证,该《指标》达到了平均先进水平,符合节约集约用地的要求。

1.9
光伏发电站工程项目建设用地除执行本用地指标的规定外,尚应符合国家现行有关标准、规范和指标的规定。

《指标》根据相关设计规范和实际用地情况确定功能分区

第二章 光伏发电站工程项目建设用地总体指标

根据国标《光伏发电站设计规范》的规定,光伏发电站的站区总平面设计包括:光伏方阵、升压站、站内集电线路、就地逆变升压站、站内道路和其他防护功能设施6个部分。从实地调研情况看,光伏电站用地主要包括光伏方阵用地、变电站及运行管理中心用地、集电线路用地、场内道路用地4个部分,每个部分又包括《光伏发电站设计规范》涉及的具体功能的用地。因此,《指标》将光伏发电项目的用地功能分区分为上述4个部分。

2.1
光伏发电站工程项目建设用地总体指标包括光伏方阵用地、变电站及运行管理中心用地、集电线路用地和交通工程用地。

《指标》中总体指标和功能分区指标的不同作用

2.2
光伏发电站工程项目建设用地总体指标按光伏组件的全面积效率和安装所在地纬度计算确定。

在光伏发电站工程项目可行性研究阶段,一般各功能分区用地规模尚未明确,在这一阶段,主要根据总体指标核定用地规模。而功能分区指标主要是在规划设计阶段、用地预审和审批阶段用于核定各分区用地规模。

2.3
光伏发电站工程项目建设用地总体指标按Ⅰ类地形区、Ⅱ类地形区、Ⅲ类地形区分别编制。

《指标》对于用地规模核定实行双控制。当一个光伏项目各功能分区用地规模都符合用地指标时,其总用地规模一般也会符合用地指标。而当一个光伏项目符合总体指标,可有的功能分区用地规模超过了单项指标规定时,也是不符合《指标》要求的。

Ⅰ类地形区是指地形无明显起伏,地面自然坡度小于或等于3°的平原地区;

此外,总体指标是含所有功能分区的用地规模,但有些工程项目不一定含用地指标所有功能分区,这时在核定其用地规模时,就需要用各功能分区用地指标。

Ⅱ类地形区是指地形起伏不大,地面自然坡度为3°~20°,相对高差在200m以内的微丘地区;

《指标》对高纬度地区新建低效光伏发电项目设置了用地上限

Ⅲ类地形区是指地形起伏较大,地面自然坡度大于20°,相对高差在200m以上的重丘或山岭地区。

按照《国务院关于促进光伏产业健康发展的若干意见》的规定,为鼓励先进技术,抑制高能耗、低效率光伏产能,今后新上光伏制造项目应满足单晶硅光伏电池转换效率不低于20%、多晶硅光伏电池转换效率不低于18%、薄膜光伏电池转换效率不低于12%。

2.4
当光伏发电站工程项目处于2.3中两个或两个以上地形区时,应根据不同地形区分别计算建设用地面积,再累计各建设用地面积得出总建设用地面积。

为落实国家产业政策,《指标》中对于高纬度地区采用低效率光伏组件的项目10兆瓦光伏方阵用地设定了100公顷的上限控制标准,旨在有效控制高纬度地区新建此类项目。

2.5
光伏发电站光伏方阵主要分为四种形式进行排列安装:固定式、平单轴跟踪式、斜单轴跟踪式、双轴跟踪式。光伏发电站工程项目建设用地总体指标一般不应超过表2-1~2-12的规定。

2.6
表2-1~2-12是10MW发电站用地总体指标。其他装机容量的发电站用地面积计算公式为:

用地面积=10MW发电站用地总体指标x

第三章 光伏方阵用地指标

3.1光伏方阵用地包括组件用地、逆变器室及箱变用地、方阵场内道路用地。固定式光伏方阵建设用地指标不应超过表3-1规定,平单轴跟踪式光伏方阵建设用地指标不应超过表3-2规定,斜单轴跟踪式光伏方阵建设用地指标不应超过表3-3规定,双轴跟踪式光伏方阵建设用地指标不应超过表3-4的规定。

3.2
对于跟踪方阵占地,应根据阴影最长条件在不同的时间点分别计算南北向间距和东西向间距。

3.3
对于固定方阵,其它效率及纬度的光伏组件方阵用地指标可按照附录B中的计算方法,直接根据公式进行计算。

光伏方阵间距计算公式如下:

L′:光伏方阵纵向宽度

φ:光伏方阵所在当地纬度

3.4
光伏方阵用地受地形、地貌等因素影响较大时,可按表3-5系数进行调整计算。

表3-5光伏方阵用地地形调整系数表

第四章 变电站及运行管理中心用地指标

4.1
变电站及运行管理中心用地为永久用地,包括变电站用地和生活服务设施用地。用地面积按围墙外1m的外轮廓尺寸计算。

4.2
变电站用地包括生产建筑用地和辅助生产建筑用地。生产建筑用地包括升压设备、变配电设备、变电站控制室用地(升压设备控制、变配电设备控制、其他设备控制);辅助生产建筑用地包括光伏发电站中控室、计算机室、站用配电室、电工实验室、通信室、库房、办公室、会议室、车库、停车场、道路等设施。

4.3 生活服务设施用地包括职工宿舍、食堂、活动中心等设施用地。

4.4 变电站及运行管理中心用地指标不应超过表4-1的规定。

表4-1变电站及运行管理中心用地指标表

4.5
山区的变电站及运行管理中心用地规模,可根据站址的地形、地质条件按实际用地面积计算。

4.6 当变电站及运行管理中心为填方场地,用地规模按实际用地面积计算。

4.7
当变电站及运行管理中心外围设置防洪及排水设施时,用地面积应按相应构筑物外边线的轮廓尺寸计算。

第五章 集电线路用地指标

5.1光伏发电站集电线路一般采用直埋电缆敷设方式,其用地面积与光伏方阵用地已经合并,用地指标不再另行计算。

5.2
光伏发电站集电线路采用架空线路架设时,只计算杆塔基础用地。杆塔基础用地为永久用地,其面积按基础外轮廓尺寸计算。

5.3 杆塔采用水泥杆时,用地指标不应超过表5-1的规定。

表5-1水泥杆用地指标表

5.4 杆塔采用钢管杆时,用地指标按照第5.2条计算。

5.5 杆塔采用铁塔时,用地指标不应超过表5-2的规定。

表5-2铁塔杆用地指标表

5.6 终端塔杆,建设用地指标按表5-2中转角为60°~90°的数值计算。

5.7 受台风和凝冻影响地区的架空线路,用地指标应乘以系数1.1。

5.8
光伏发电站工程通信线路应随电缆线路或架空线路一同敷设,不再另行计算用地面积。

第六章 交通工程用地指标

6.1
光伏发电站交通工程用地指标包括对外交通道路用地和场内交通道路用地。交通工程用地范围包括路面、路肩、排水设施、挡墙用地。

6.2
对直接利用或改建场内已有的对外交通道路不再计算用地面积,对扩建的道路可按增加宽度计算用地面积。

6.3
交通工程用地分为永久用地和临时用地。对外交通道路用地和场内交通道路用地为永久用地,施工期施工道路用地为临时用地。

6.4 对外交通道路路面宽度宜采用6m。场内交通道路路面宽度宜采用4m。

6.5
对湖滨区需填方的道路,按填方坡脚底线计算。如设置排水设施、挡墙等构筑物时,用地面积应按构筑物外边线计算。

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